

196. La crisi dello stato sociale.

Da: F. Demier, Lo stato sociale, allegato a ®Storia e dossier¯,
febbraio 1989.

Nel corso degli ultimi decenni del Novecento una delle questioni
economico-sociali oggetto di pi£ acceso dibattito Š stata quella
dello stato sociale, espressione con la quale si designa
quell'insieme di prestazioni, sussidi e servizi vari, in campo
assistenziale, sanitario e previdenziale, forniti dallo stato ai
cittadini, a titolo gratuito o semigratuito e finanziati
attraverso il prelievo fiscale. A partire dagli anni Settanta, da
quando cioŠ le spese per sostenerlo sono cominciate a crescere ad
un ritmo pi£ rapido del prodotto interno lordo, lo stato-sociale
da simbolo di democrazia e di progresso Š diventato fonte di
crescente preoccupazione. Valutate positivamente per aver
incrementato le capacit… d'acquisto ed aver quindi favorito
l'espansione economica, le spese sociali hanno finito per essere
da pi£ parti accusate di rallentare la crescita produttiva.
Partendo da queste considerazioni, lo studioso francese Francis
Demier, nel seguente passo, analizza le cause della crisi dello
stato sociale, ricordando che, se Š vero che i maggiori incrementi
di spesa sono quelli relativi alla erogazione delle pensioni, la
causa di fondo va cercata nella crisi dell'intero sistema
produttivo. Per quanto riguarda poi le soluzioni prospettate, egli
evidenzia i rischi connessi con le proposte di tipo
neoliberistico, che si fondano su una drastica riduzione delle
spese, sulla loro destinazione alla sicurezza sociale dei poveri e
sul ricorso a sistemi assicurativi privati.


Uno degli effetti pi£ spettacolari della realizzazione delle nuove
legislazioni sociali del dopoguerra Š stato la crescita molto
forte dei trasferimenti sociali operati attraverso il canale dello
stato-provvidenza. In Francia, i prelievi obbligatori (imposte e
quote sociali) rappresentavano gi… il 32,8% del prodotto interno
lordo nel 1959, ma raggiungevano il 35,7% nel 1973, per salire
fino al 44% alla svolta degli anni Ottanta. In questo incremento,
la parte delle quote sociali giocava un ruolo privilegiato, poich‚
rappresentava il 9,7% del prodotto interno lordo nel 1959, il
13,4% nel 1973, il 18,4% nel 1982, mentre la pressione fiscale
restava pressappoco stabile durante questo periodo.
Il rafforzamento di questi trasferimenti sociali Š stato,
tuttavia, diverso da un paese all'altro. Fu molto importante nei
paesi in ritardo sulla legislazione sociale, nei quali si
assistette, dagli anni Sessanta agli anni Settanta, ad un fenomeno
di ®recupero¯. Dove fu meno sensibile, nei paesi pi£ avanzati,
l'Europa conobbe, negli anni Settanta, un certo allineamento dei
prelievi, accelerato dai meccanismi dell'integrazione europea.
Questa crescita, bench‚ sempre contestata in ragione
dell'apparizione molto precoce di deficit nei regimi di sicurezza
sociale, sembr• tuttavia accettabile finch‚ fu supportata da una
fortissima crescita economica. La prospettiva cambi• a partire
dagli anni Settanta con la comparsa della crisi economica. Se
alcuni paesi, come la Germania occidentale, riuscirono ben presto
a mettere un freno alla crescita dei trasferimenti sociali, invece
in Francia e nel Regno Unito la resistenza delle spese al
deterioramento del clima economico rest• forte. Nonostante le
difficolt… economiche, le spese dello stato-provvidenza hanno
continuato a aumentare, nella maggior parte dei paesi, a un ritmo
pi£ rapido di quello del prodotto interno lordo. Questo sfasamento
persistente rivel• un'autonomia sempre crescente dei trasferimenti
sociali nei confronti delle fluttuazioni dell'economia di mercato.
Il peso e la crescita dei trasferimenti sociali, dopo aver
simboleggiato la capacit… di progresso delle democrazie liberali,
suscitarono da quel momento una grande inquietudine. [...].
Pi£ che l'idea largamente diffusa dell'invecchiamento della
popolazione, che gioca, in realt…, un ruolo relativamente modesto,
provocando l'aumento delle prestazioni pensionistiche e delle
spese sanitarie, ha contato l'estensione del numero delle persone
protette dopo la guerra, dovuta al numero crescente dei lavoratori
dipendenti, che, nelle societ… europee, raggiunge quasi dovunque
la soglia dell'80%. Complemento del salario, salario differito, il
trasferimento sociale Š diventato un reddito abituale, e non
eccezionale, dei lavoratori dipendenti, il cui numero non ha
cessato di aumentare, sotto gli effetti di una rapida estensione
dell'industria. In pi£, Š diventato un modello per i lavoratori
autonomi che hanno cercato di assicurarsi una protezione e una
pensione simili a quelle dei dipendenti. La generalizzazione della
sicurezza sociale, raggiunta, nella maggior parte dei casi,
intorno agli anni Settanta, e sollecitata dall'immensa maggioranza
dell'opinione pubblica, Š una delle cause dell'accrescimento del
suo peso, ma anche un fatto di per s‚ molto positivo.
L'importanza globale dei trasferimenti sociali non pu•
semplicemente essere calcolata in un costo che va in detrazione
dello sforzo produttivo. Uno dei maggiori cambiamenti prodotti
dallo stato-provvidenza Š stato la sua partecipazione diretta o
indiretta al lungo movimento di crescita del dopoguerra. La
politica sociale che esso ha realizzato ha permesso l'incremento
delle possibilit… di consumo in un momento in cui i mercati
interni hanno avuto un ruolo trainante nell'espansione.
Se lo stato sostituisce in parte il mercato del lavoro nella
costituzione di un reddito salariale, questa politica ha un costo
che ha prodotto un rialzo del carico della manodopera per le
imprese. Se questa tendenza non Š stata in passato di ostacolo a
una crescita prolungata, ci• Š avvenuto perch‚ questa politica
ridistributiva Š stata associata a un rialzo molto rilevante della
produttivit… di un lavoro meglio protetto e di migliore qualit….
Il meccanismo sembra essersi bloccato negli anni Settanta con la
caduta dell'incremento, il cedimento molto sensibile dei guadagni
di produttivit… e la spinta meno forte, ma sempre sensibile, delle
spese sociali. Questa distorsione pu• esser messa nel conto delle
cause globali della crisi del sistema produttivo dopo il 1973. Non
bisogna per• dimenticare l'effetto anti-ciclico delle spese
sociali e dei trasferimenti sociali sul profilo ®moderato¯ che ha
assunto la crisi, almeno fino all'inizio degli anni Ottanta.
Mentre, negli anni Trenta, la crisi del reddito salariale aveva
trascinato le economie in una spirale depressiva in cui la domanda
solvibile scarseggiava drammaticamente, il mantenimento, nei paesi
europei, di un potere di acquisto ®sociale¯, nel momento in cui
l'economia di mercato entrava in crisi, ha limitato il regresso
dell'attivit… produttiva e ha anche accompagnato il notevole
rilancio delle economie europee dal 1976 al 1980.
Gli eccezionali progressi dei trasferimenti sociali, il passaggio
da una filosofia dell'assistenza che garantisce la pura
sopravvivenza a quella di una ®abbondanza minima garantita¯ hanno
finito per far nascere l'idea che lo stato-provvidenza avesse
raggiunto la sua maturit…. Di qui la comparsa dell'immagine di uno
stato-provvidenza che avrebbe cessato di essere conquistatore per
divenire gestionale. La sicurezza sociale sarebbe infatti priva di
un progetto, per la sopravvenuta fine dell'utopia dell'abbondanza
e la liquidazione del ®bisogno¯, che ossessionava Beveridge
[William Henry Beveridge, economista inglese che negli anni
Quaranta elabor• un piano per l'assistenza sanitaria gratuita e la
previdenza sociale ai ceti meno abbienti e che ispir• la
legislazione sociale del governo Attle]. Lo sviluppo continuo dei
meccanismi dello stato-provvidenza dopo gli anni Cinquanta, senza
guerra, senza crisi sociali di ampiezza tale da far vacillare la
societ…, fa pensare anche, a quelli che ragionano in termini di
potere, che il suo costo economico Š ormai senza compenso sul
terreno politico. Lo stato-provvidenza non avrebbe avuto, da quel
momento, che il solo compito di divenire un agente attivo di
diffusione dei corporativismi in una societ… segmentata. Non
dovendo pi£ immaginare grandi compromessi sociali che indichino
agli individui la direzione del progresso, lo stato-provvidenza
contemporaneo sarebbe assorbito da accomodamenti sociali
concernenti questa o quella categoria, che, in definitiva, gli
farebbero perdere una legittimit… storica duramente guadagnata.
L'espressione di ®stato clientelare¯ compare sotto la penna di
alcuni dottrinari del neo-liberismo, che ripropongono l'idea gi…
espressa dai filantropi del 1840: l'intervento dello stato finir…
a lunga scadenza coll'avviare la societ… sulla strada senza
ritorno della decadenza di Roma antica. Dopo pi£ di trent'anni di
stato-provvidenza, le politiche di assistenza permangono infatti
necessarie, dal momento che la povert… non Š stata eliminata su
scala europea. Essa investe, secondo i paesi, tra il 5% e il 10%
della popolazione, e dipende sia dalla marginalit… dello statuto
degli individui, sia dall'insufficienza delle prestazioni fornite
dai sistemi di sicurezza sociale, quando le quote sono state
troppo deboli o inesistenti. Il simbolo stesso di uno dei
fallimenti dello stato-provvidenza Š l'anacronistico ricorso alla
precariet… della carit… privata.
Questo problema Š da mettere in relazione con l'idea, generalmente
ammessa, di un preteso livellamento delle condizioni sotto
l'effetto di un sistema ridistributore di trasferimenti sociali.
Quote sociali pagate e prestazioni ricevute modificano certamente
i livelli primari di reddito. Ma lo studio dell'effetto finale
della ridistribuzione mostra che il sistema non produce sempre una
maggiore giustizia. Nella maggioranza dei paesi europei i prelievi
non sono proporzionali al reddito e il tasso delle quote decresce
al di sopra di un reddito base, oggetto di contestazione
permanente tra il grosso dei salariati e i quadri medio-superiori.
L'effetto ridistributivo si trova pertanto limitato, se non
annullato. Questo limite Š tanto pi£ netto, in quanto in paesi
come la Francia, al contrario della Danimarca, dell'Olanda o
dell'Inghilterra, si sono privilegiate le prestazioni in contanti
a svantaggio delle attrezzature collettive gratuite, quali scuole,
ospedali, centri sociali, aperti alle masse. Nonostante un
importante sforzo di medicalizzazione della societ…, le
disuguaglianze di accesso al sistema sanitario conducono
ugualmente a pratiche anti-ridistributive.
La contestazione dello stato-provvidenza non Š nata dalla crisi,
ma Š vecchia quanto il liberismo stesso. Anche i deficit cronici
dei regimi di sicurezza sociale sono pressoch‚ contemporanei
all'istituzione dei regimi medesimi. Per la prima volta, tuttavia,
dopo la guerra, la crisi attuale fa apparire, nei meccanismi dello
stato-provvidenza, contraddizioni tali da legittimare la
contestazione non solo da parte dei suoi tradizionali nemici, ma
anche da parte di quelli che ne sono i beneficiari. La critica si
appunta su un deficit che appare ormai come strutturale. In
Francia, dopo alcuni anni di incertezze, il deficit della
sicurezza sociale si Š elevato nel 1986 a 20,9 miliardi di
franchi. Se il problema Š serio, non deve essere mal interpretato:
il deficit non rappresenta che il 4% delle spese del regime
generale e il tasso di indebitamento dello stato-provvidenza
appare ben modesto a paragone con quello dello stato stesso.
Quanto alle spese - e particolarmente in Francia e nella Germania
Federale -, Š stata l'assicurazione sulla vecchiaia a conoscere un
incremento di spesa pi£ rapido. Le prestazioni sono pi£ che
raddoppiate tra il 1970 e il 1982. Ci• per due ragioni: da un
lato, pensionati che hanno pagato le quote pi£ a lungo con salari
migliori, beneficiano di pensioni pi£ elevate; dall'altro nella
maggioranza dei paesi, l'et… del pensionamento Š stata fortemente
abbassata. Meno rilevante, l'andamento demografico contribuisce
anch'esso ad accrescere le spese per l'allungamento della durata
della vita. Parallelamente, la crescita delle spese sanitarie
dipende da altri fattori che si sono susseguiti dopo gli anni
Sessanta: sviluppo degli ospedali e dei loro costi, aumento
dell'offerta medica, progresso culturale che valorizza la salute,
invecchiamento della popolazione...
Questo gruppo di cause non rappresentano, tuttavia, che un
pericolo immediato. In profondit…, gioca contro lo stato-
provvidenza l'allargamento della crisi del sistema produttivo,
che, negli anni Ottanta, ha preso un'ampiezza nuova. La crisi si
accompagna a una sostituzione del capitale macchina a detrimento
del capitale manodopera. Dato che i sistemi di sicurezza sociale
sono principalmente finanziati da quote agganciate ai salari, Š la
radice stessa del sistema che Š intaccata Il finanziamento e
l'avvenire dello stato-provvidenza vengono a essere minacciati
soprattutto dal risarcimento dei costi sociali della crisi. Il
rigonfiamento della disoccupazione ha squilibrato in profondit… la
vocazione di un sistema di garanzia sociale che Beveridge aveva
intimamente legato alla riconquista del pieno impiego.
Pur avendo giocato un ruolo positivo, dopo il 1973, nella lotta
contro la crisi, con il mantenimento di un potere di acquisto
sociale, lo stato-provvidenza sembra sempre pi£ sommerso da un
compito divenuto prioritario, quello di frenare l'aumento degli
squilibri sociali, delle diseguaglianze pi£ evidenti, conseguenze
dei risparmi fatti sulle spese destinate agli uomini per limitare
il prezzo della manodopera. Si tratta di una degenerazione
progressiva dei meccanismi di sicurezza sociale costruiti dopo la
guerra e il cui funzionamento dipendeva dalla possibilit… di
esercitare un impiego remunerato, dato che i dispositivi di
sicurezza sociale intervenivano solo come un complemento.
Accettato ancora come un mezzo per ovviare al deterioramento
dell'attivit… economica e per mantenere il consenso politico agli
inizi degli anni Ottanta, l'aumento delle spese sociali Š ormai
considerato come un fattore privilegiato di aggravamento della
crisi. Alla logica di Keynes e di Beveridge si sostituiscono, in
Europa, strategie regressive che consistono nel diminuire il costo
della politica sociale, ma anche nel ritornare indietro su alcuni
dei suoi principi: sacrifici sugli assegni familiari, riduzione
delle spese sanitarie, rinforzo dei controlli, ricorso accresciuto
alle quote degli assicurati. Al di l… di misure puntuali, si
delinea una rimessa in causa in profondit… dei principi dello
stato-provvidenza, alimentata da una resurrezione del liberismo
messo in ombra dalla crisi degli anni Trenta. Le scelte
riformistiche non si ispirano pi£ soltanto alla preoccupazione di
ristabilire un equilibrio finanziario compromesso, ma anche
all'idea che il ruolo riservato alla collettivit… nella protezione
degli individui contro i rischi dell'esistenza deve essere
limitato. Mentre tutte le correnti ideologiche possono accordarsi
sulla necessit… di frenare la salita continua delle spese
incontrollate e di lottare contro i deficit, strategie sociali e
dottrine opposte si scontrano sulle modalit… concrete dei piani di
risanamento. La difesa di una economia di ®offerta¯ fatta dai
liberisti fa prevalere l'idea che la soluzione prioritaria passi
per una riduzione dei carichi delle imprese e, di conseguenza, per
una diminuzione equivalente nelle spese sociali di ordine
collettivo. L'esito Š allora una revisione in basso degli
interventi dello stato-provvidenza ridotto a compiti di assistenza
per una ®sicurezza sociale dei poveri¯, mentre si svilupperebbe
un'altra forma di protezione privata, col ritorno a strategie di
prima della guerra: ricorsi sistematici a regimi complementari
fondati sulla capitalizzazione, ruolo accresciuto delle compagnie
di assicurazioni...
Non Š tuttavia un dato acquisito che risparmi immediati sullo
stato-provvidenza riducano il peso, a lungo termine, delle spese
sociali. Tagli poco lungimiranti sulle pensioni, la salute, la
prevenzione possono produrre un aumento delle spese di
risarcimento e nuocere alla motivazione dei lavoratori. Il pi£
grande pericolo Š, tuttavia, con un ritorno a quarant'anni fa,
quello di ricondurre lo stato sociale ad una funzione di
risarcimento e di assistenza legata all'aggravio delle
disuguaglianze sociali, degli squilibri e dei costi sociali della
crisi, allo sviluppo della miseria, della marginalit… o
dell'esclusione. La spesa sociale sarebbe allora di nuovo imposta
dalla relativa debolezza del salario diretto e da eccessivi
risparmi sulle spese destinate agli uomini. [...].
Lungi da l'essere concluso il dibattito sullo stato-provvidenza Š,
cos¡, al cuore delle riflessioni sulla crisi. Accettato come una
componente della crescita, sembra destinato ad essere rifiutato
nel momento in cui la prosperit… rifluisce. Per quelli che si
riallacciano al vecchio discorso liberista, non ci pu• essere
ritorno alla crescita se non sbarazzandosi della statua di
Beveridge. Seducente prima di essere applicata, questa soluzione
non sembra assicurare una vera reindustrializzazione, ma
soprattutto rischia di aprire la via ad una frammentazione della
societ…, che costruirebbe allora la sua coerenza sul rifiuto,
l'esclusione, lo sciovinismo, addirittura il razzismo. Tali derive
dimostrano a posteriori che lo stato-provvidenza Š diventato molto
pi£ che un semplice meccanismo di sicurezza sociale. Appare come
il simbolo della maturit… delle democrazie. Lungo tutto il secolo
diciannovesimo e all'inizio del ventesimo, filantropi e difensori
della causa del popolo denunciavano la contraddizione che c'era
nel darsi come obiettivo la democrazia politica, senza attuare una
democrazia sociale e senza garantire la sicurezza ai lavoratori. I
governi, dopo il 1945, hanno voluto superare questa
contraddizione, mostrando, di fronte ai paesi socialisti, che la
democrazia non era un semplice involucro che galleggiava al di
sopra della societ… di classe. Lo stato-provvidenza Š stato lo
strumento privilegiato di questa dimostrazione. Al tempo stesso,
esso poneva le societ… europee di fronte a una scelta obbligata:
senza la democrazia sociale dello stato-provvidenza, generatrice
di un consenso profondo, ma pur sempre reversibile, non c'Š pi£
democrazia politica possibile.
